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如何应用PPP模式促进旅游业发展

时间:2015-01-27 浏览:505次

    实际上,旅游业是我国最早引入PPP模式的行业。广东的白天鹅宾馆就在我国第一批BOT项目之列。后来,PPP模式的应用似乎没有引起旅游业界的足够关注。在PPP模式风起云涌的今天,旅游业界亟需思考如何应用PPP模式促进行业发展。不妨以旅游景区项目开发为突破口,充分发挥PPP模式的作用。
    PPP(Public—PrivatePartner—ship)模式,即政府和社会资本合作模式,是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。PPP模式上世纪90年代起源于英国,后来被广泛应用于基础设施建设领域,其具体操作模式包括BOT(建设—运营—移交)、BOOT(建设—拥有—运营—移交)、BOO(建设—拥有—运营)、ROT(重构—运营—移交)等等。
    去年4月23日的国务院常务会议提出“让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域”。财政部为此专门成立PPP工作领导小组和PPP中心,发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金[2014]112号)和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号),公布30个PPP示范项目,并对财政系统官员进行多次大培训,可见推动力度之大。国家发展改革委也出台《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号),对PPP主要原则、项目范围及工作机制等作了规定;出台《关于发布首批基础设施等领域鼓励社会投资项目的通知》(发改基础[2014]981号),公布了80个首批基础设施等领域鼓励社会投资项目。一时之间,PPP模式炙手可热,成为社会广泛议论的话题。可以预见在未来一段较长的时间内,发展PPP模式将成为我国投融资体制机制改革和管理模式创新的重要趋向。
    实际上,旅游业是我国最早引入PPP模式的行业。广东的白天鹅宾馆就在我国第一批BOT项目之列。后来,PPP模式的应用似乎没有引起旅游业界的足够关注。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)已将旅游纳入PPP项目适用范围,但是财政部和发展改革委第一轮公布的项目名单中,均没有一个旅游项目。
    旅游业作为国民经济支柱产业,其发展与整个经济社会发展紧密相连,只有跟上时代步伐才能更好地适应新形势,才能在新常态中找准新机遇。在PPP模式风起云涌的今天,旅游业界亟需思考如何应用PPP模式促进行业发展。笔者认为,在旅游业传统的饭店、旅行社、旅游景区等板块中,最适合应用PPP模式的是旅游景区项目开发,不妨以旅游景区项目开发为突破口,充分发挥PPP模式的作用。
    长期以来,困扰旅游景区项目开发的关键性难题有三,一是难融资,二是难协调旅游景区项目开发主体与政府、景区周边居民的关系,三是难理顺开发管理体制。应用PPP模式正好对症下药。
    第一,应用PPP模式有利于缓解旅游景区的融资难题。旅游景区项目的投资规模大、回收周期长、融资渠道窄、投资风险大,导致融资难成为项目开发的一大瓶颈。一方面,应用PPP模式,创新投融资机制,引入社会资本投资,可以缓解政府建设资金的不足。减轻地方政府财政负担、化解地方债风险正是国家有关部门推广PPP模式的主要出发点之一。另一方面,政府通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式支持引入社会资本的项目,强化社会资本信心。
    第二,应用PPP模式有利于处理政府与旅游景区项目开发主体的关系。旅游景区资源涉及面广,项目开发涉及部门多,旅游资源所有权和使用权等具体的权利义务关系容易使政府与旅游景区项目开发主体双方之间纠葛不清。实践中,政府与旅游景区项目开发主体的关系没有厘清,时常会导致矛盾甚至冲突,以致影响旅游景区项目的开发进程和来之不易的品牌形象。政府应对这些矛盾时多是见招拆招,或者回避争议暂缓开发,缺少统筹解决方案。应用PPP模式的协调机制,政府与旅游景区项目开发主体共同筹划,充分协商,将双方的权利、义务、责任、风险铺陈开来,用合同文本固定下来,形成一种利益共享、风险共担的合作伙伴关系,尽可能减少行政意志干预开发,减少开发效果与政府规划背道而驰,减少不必要的争议。
    第三,应用PPP模式有利于处理旅游景区项目开发主体与景区周边居民的关系。景区周边居民的生活一定程度上会受到景区项目开发的直接或间接影响,反之亦然。旅游景区项目开发主体往往不能依靠自身能力去协调景区周边居民的利益,这就需要政府与旅游景区项目开发主体在签订合同前充分考虑包括景区周边居民在内的各相关方的利益,明确由政府加强关联性研判,提前预见和妥善处理景区周边可能出现的负面关系,避免开出招商引资空头支票,避免由政府换届等因素引起的合作关系不连续,为项目开发创造良好发展环境,确保旅游景区项目开发平稳有序开展。
    第四,应用PPP模式有利于发挥旅游景区项目开发主体的专业优势。让市场在资源配置中发挥决定性作用,不仅要将市场上的资金调动起来,也要创新机制让市场的专业人才、技术、观念和管理活起来、用起来。旅游景区项目开发主体利用其专业经验和观念,由旅游专业人才运用专业技术和管理来规划、建设、整合、运营、包装和推广旅游景区,使之更加顺应市场规律和符合人民群众需求。
    第五,PPP模式是旅游部门引导旅游景区项目开发的有力抓手。旅游景区归口管理部门较多,开发管理体制复杂,九龙治水的局面由来已久。长期以来,旅游部门引导旅游景区项目开发缺少一个切入点,缺少应有的话语权,专业性没有得到有效发挥。应用PPP模式,可以赋予旅游部门引导旅游景区项目开发的切入机遇。旅游部门在主导或参与制定PPP模式实施方案时,在政府与社会资本协商的过程中,充分发挥统筹协调职能,提出行业意见,规范各类旅游景区发展。
    综上,应用PPP模式是破解旅游景区项目开发关键性难题的实用手段。宝剑出鞘正当其时。在PPP模式政策环境不断完善、制度设计不断优化的时代背景下,旅游业界应当加强相关研究,密切关注最新的投融资体制机制改革和管理模式发展动态,用PPP思维策划布局、解决问题、谋求发展,以时不我待的节奏为旅游景区项目开发破题。(作者单位:广东省旅游局)

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